行政机关与公共行政组织关系的内在矛盾实际上是一种具体利益的矛盾和冲突，主管公共行政组织的行政机关主要代表国家利益或以国家名义运用其权力，而公共行政组织的自治主要反映和表达集体和商会会员的意愿和要求，当这三者的利益关系紧张时，冲突就会显现。
因为在巴克尔看来，宪政的前提或者根本乃是法治，即法律具有稳定的权威，而在法律体系中，具有最高效力地位的就是宪法。其二，在国家层面的宏观权力运作上，党不再承担政府的职能。
[42]正是从上述事实与规范二分法来处理党与国家的关系，巴克尔认为，中国宪法的关键在于让确立国家的形式化正式机构的宪法与明确党在价值／治理方面的监督角色的党章实现了重合。由此，社会主义宪法完全可以利用法治来调节党与国家关系，从而使得未来理念与现实条件之间形成动态平衡。[5]历史的终结概念来源于黑格尔，主张人类在迈向普遍历史的进程中，不同文明、不同价值在精神层面展开搏斗，历史的终结就意味着绝对知识和普遍价值的实现。因此，巴克尔在讨论中国宪法问题时，可以毫不困难地把宪法与党章统统放在宪法的概念下加以讨论。另一方面，法律又是可以修改的，可以准确地反映人民意志或先锋队政党的政治理念。
目前，中国共产党将自己理解为外在于任何合法权力的革命纽带的观念，与其努力保持作为政治权威的最高体现、从而推动监督国家机器的巨大政治运动之间，鸿沟越来越大。巴克尔之所以把1979年之前中国的宪政实践与苏联模式放在一起，把1979年之后中国宪政发展看作代表了国家一政党宪政体制的新模式，即形成了单一政党宪政国的模式，就在于党与国家的权力进行了划分而且用宪法将这种权力划分固定下来，从而形成了党与国家关系的法律化。温州民间商会的发展及其自治实践，一方面源于温州民营经济发展过程中诸多要素的情势调适，它是一种由自生自发的有序化的力量（spontaneous ordering forces)[22]产生出来的：另一方面，温州民间商会组织的发展也离不开温州地方政府为保证这种自治秩序正常运行所提供的服务和协作。
公共行政组织恰恰处于这两种运行机制的交接点，为了坚持公共行政组织的自治，公共行政组织必然会对主管行政机关的不合法、不合理的强制性行政命令和任务采取抵制和防御手段。由要求自治权到形成行政法律意义上的救济权，再到全面长效的法律权益保障权的建构过程，必然在商会和行政机关部门间展开博弈。肖磊，温州大学法政学院教师。4、自治权行使的法律权益保障机制尚不完善温州民间商会的成长与发展，客观上讲是一种利益代表、利益聚合和利益表达的组织化或制度化过程。
能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。这里明确指出了民政部门等行政机关与公共行政组织是领导与被领导关系。
在此背景下，公共行政组织自治就其拓展的经济关系和行政法律关系的有效运作而言，最低程度的行政合作机制的建构是必要的，与行政机关的协作是合作性的，基于互信、合意的行政活动的表现。温州市行业协会的两大主要的业务主管单位：市经贸委和市工商联，都将自身准确地定位在规范和引导上，而不是具体的干预协会内部的治理。通常，在一些运作较好的商会，新当选的领导人员或者是理事单位的赞助经费也会占到一定比例。[21]因此，妥当处理自治权与行政权的关系，既是一个由自治到行政法治的过程，也必然是一个多中心治理的过程。
诚然，温州民间商会组织的法律权益保障机制的建构，是基于维护自身的权益和解决其与行政机关或其他行政法律关系当事人之间的争议，向国家机关依法提出行政复议、诉讼等权利体系。公共行政组织自主治理过程，应是一个与行政机关之间直接而连续不断地合作过程，是一个不断激励双方采取有力措施，确保双方确实遵守法律规则、互信合作的过程。根据近些年来我们对温州民间商会组织的实地调查和实证资料的总结分析，温州民间商会在发挥自治作用、实施自治机制时，存在如下许多难以突破的问题。就目前看，民间商会享有的一些管理权力，还不能称其为真正意义上的行政管理权力。
但现有《行政诉讼法》及其司法解释并没有专门对此作具体规定，公共行政组织作为行政主体参加行政法律关系活动，对我国行政主体理论提出了挑战。[7]邓正来、[美]亚历山大(AlexanderJ.C)主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》（增订版），上海人民出版社2006年版。
[21]L Fuller. The Forms and Limits of Adjudication,Harv.LR,1978,p353.朗·富勒提出的著名论断是：一定的问题，他称之为多中心问题，就其本质不适宜用裁判方式加以解决，这些问题涉及利益和因素相互交织的复杂的网。以温州民间商会为考察对象，可以看出，公共行政组织自治的发展必由之路，应该是一个在法律框架下，由自治到合作的多中心治理过程。
就其形式标准而言，必须存在一个公法意义上的组织体，它不同于一般的结社组织。但是基于对现实问题和状况的反思，需要追问的是：为什么公共行政组织自治会受到来自行政机关力量的掣肘和制约？学者在讨论这一问题时，常常使用关系不顺、理顺关系等话语，[9]这表明，在他们的头脑中可能隐含着这样一种逻辑假设，即公共行政组织应该是一个以商会为边界的独立行使权力的市场法律实体。【注释】[1]目前，我国的上海、深圳和温州等地都在推行商会组织的民间化改革。在这种行政法律关系中，行政机关与公共行政自治组织的权力界限模糊，二者之间存在权力与权威的矛盾和冲突，以致在实践过程中相互试图侵占对方权力（利）。没有公共行政组织的法律主体的存在，权利就失去了基本的凭籍，当然也就失去了存在的意义。本文试图将公共行政自治组织作为一个独立的法律主体，将其放在行政法层面的权利义务架构之下，着重就温州民间商会自治组织的法律主体性问题展开深入探讨，以便为当前该领域的研究提供一个真实可靠的基础，也使我们在把握公共行政自治组织的性质、评价它的意义及作用时，能够减少盲目性，保持更为冷静客观的态度。
这是德国经典意义的无法律无行政的依法行政原则。笔者认为，当我们讨论公共行政组织自治的意义、作用及问题时，首先应该特别强调公共行政组织自治的法律主体性问题，在政府与商会组织所构成行政法律关系中，自治权缺乏独立完整法律主体性的推动，权利就无法实现，也没有必要实现。
正如杜兹纳所指出的：没有法律主体这个重要的概念，权利就不能存在，法律主体是个高度抽象的定义，法律主体的骨髓附着些许义务之肉和无色的权利之血。此外，还有一些特定成员的个人赞助、企业提供的赞助和项目经费。
国家仍然能够掌握对绝大多数商会组织及其会员的控制权，组织会员并不能成为一种与国家分享公共事务管理权力的自主力量。公共行政组织的自治概念符合传统法律制度的范畴，自治行为是国家在公共事务包括经济领域管理中辅助性的表现。
[13]行政法学界似乎达成了这样的共识：公共行政组织如果能够得到法律、法规及规章的明确授权，可以成为授权性的行政主体。学者们都意识到公共行政组织自治权的重要性，在讨论国家、社会和公共行政组织关系时虽然没有明确地提出主体性的问题，但是可以看出，他们都是把公共行政组织作为与国家特别是国家行政机关的相对应的一方，即独立主体来看待的。人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。这个多中心治理运作的主要表现为：政府进行强有力的行政指导和宏观监控，利用一定的组织优势进行调控和协作，以政府法律规制为中心，设置长效的法律权益保障体系作为支撑，充分发挥公共行政组织的自治权和自治职能对于经济社会的能动作用和创造精神。
这种弱势地位的生成逻辑是：一方面，由于其自治权法律属性的模糊性，使它无法确立完整独立的法律主体资格，以抗拒来自外部特别是来自上级行政机关的权力渗透，而这种权力渗透的同时，往往又伴随着政府行政意志的贯彻和利益要求的下达，此时公共行政组织自治中民主机制的运行主要不是其自主意志的体现，而成为服从、贯彻上级意图的工具。遵循国家权力与自治权关系的研究路径，[8]分析当前我国公共行政组织自治所面临的困境，能够较好把握公共组织自治问题的首要矛盾和基本特征。
对照上述主体性的内容可以看出，当前公共行政组织自治实践中暴露出来的权力与权威的矛盾冲突，其实质主要不是行政管理运行操作中出现的问题，而是现有关于公共行政组织法律管理制度本身固有的内在矛盾冲突的反映，从根本上说，就是公共行政组织还真正缺乏一个严格法律意义上的、独立主体所应具备的本质特征。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。
江华：《民间商会的失灵及其矫正——基于温州行业协会的实证研究》《经济体制改革》2008年第1期。由此推论，作为公共行政组织自治组织的自治实际也是可以通过设置在内的党支部直接或间接地接受来自行政机关及其上级党政部门的一元化领导和控制。
温州的民间商会（或者行业协会），有许多基本实现了精英的治理模式，民间商会的会长等主要负责人，采取了较为民主的选举方式产生。[3]余晖：《行业协会组织的制度动力学理》，《经济管理》2001年第4期。其二，健全的互信互动的行政协商沟通机制。行政机关与公共行政组织关系的内在矛盾实际上是一种具体利益的矛盾和冲突，主管公共行政组织的行政机关主要代表国家利益或以国家名义运用其权力，而公共行政组织的自治主要反映和表达集体和商会会员的意愿和要求，当这三者的利益关系紧张时，冲突就会显现。
[20]通过温州民间商会组织自治性问题的调查可以看到，商会在进行自治管理的过程中，制定自治规则大多是建立在国家行政权与商会自治权之间的资源相互转换基础之上。即使存在不受国家公权力支配的自治权，也不能说明公共行政组织的自治就不是国家公权力之下的一个符码，而是具有一定自主性和自治意义的地域。
国家与社会关系，是当下市民社会理念复兴的核心话题。[7]国家和社会的矛盾和摩擦，最集中地体现为自治方面问题。
在这一过程中，许多民间商会及其商会会员单位奋力争取政府解除规制，并且要缩小他们认为本来不合法的公共政策的规模，减弱公共行政的势力。在转型时期，随着温州民营经济的发展壮大，温州的民间商会得到长足发展，成为地区乃至全国具有典型意义的公共行政组织。
